Главный вопрос федерализма – в разграничении полномочий

Федерализм – в центре внимания

Российский федерализм является уникальным явлением и требует к себе пристального внимания, тематика выездного совещания является своевременной и актуальной, подчеркнул председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев, открывая встречу законодателей разных уровней — от местного до федерального, со значительным представительством регионов. По его словам, на федеральном уровне идёт большая работа по формированию основ государственной региональной политики. Однако статус выездного совещания в Якутске не предполагает принятия какого-либо официального документа обобщающего характера, предупредил спикер якутского парламента Александр Жирков.

Действитетельно, тема сложная и чувствительная, время от времени вызывает дискуссии, и как справедливо отметил председатель Ил Тумэна, главным направлением развития федерализма в России может являться только ее укрепление: «Пытаться ревизировать и перестраивать основы федеративного обустройства означает на деле расшатывание основ государственного строительства Российской Федерации».

При этом участники совещания выразили уверенность в том, что модель российского федерализма, которая является смещанной, и выстраивается на сочетании этнического и территориального принципов, является оптимальной. C одной стороны, российский федерализм кажется громоздким образованием, сложным для управления, с «чрезвычайной множественностью субъектов», что создает риски управленческого характера. С другой стороны, в многообразии культур — сила российского федерализма, считает профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Наталья Богданова.  По мнению профессора, необходимо укреплять формирование многоуровневой системы идентичностей, которая в итоге создает общероссийскую национальную идентичность. В свою очередь, задача власти, по мнению Богдановой, в проведении той социальной политики, которая позволяет формировать региональные, этнические идентичности и идентичности малых сообществ. В целом политика государства должна быть направлена на формирование культуры федерализма, то есть соблюдении принципа федерации всеми сторонами этого сложного процесса.

Необходимо четкое разграничение

Тем не менее, несмотря на незыблемость и универсальные черты российской модели федерализма, участники совещания обратили внимание на несовершенство свойств бюджетного федерализма, который нуждается в серьезном совершенствовании.

Существует серьезная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития. Так, объемы валового регионального продукта (ВРП) на душу населения по регионам страны отличается более чем в 45 раз, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, председатель Всероссийского Совета местного самоуправления Дмитрий Азаров. По его данным, различия в размере заработной платы работников одной профессии и квалификации составляет до 4 и более раз. При этом большое различие отмечается в пределах одного федерального округа, добавил он.

Как отметил сенатор, реальные дисбалансы уровней развития регионов настораживают. При этом часть регионов считается устойчиво депрессивными. Естественно, это не идет во благо развития регионов, а негативно отражается в социальной, демографической, культурной и других сферах жизни. «Одной из основных причин увеличения дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов является сохраняющееся на протяжении многих лет значительное несоответствие расходных обязательств большинства субъектов и муниципалитетов, связанных с реализацией собственных и переданных им полномочий к объемам имеющегося у них финансового обеспечения», — отметил Азаров.

Главный вопрос развития федерализма, по словам сенатора, в четком разграничении полномочий и обеспеченности этих полномочий ресурсами. На сегодняшний день, на региональные власти передано порядка 630 полномочий. Из них только 107 возложены с соблюдением порядка. Более 500 полномочий установлены различными федеральными законами без определения четкого статуса, неясно — собственные они или делегированные, без четкого источника финансирования. «На реализацию этих 523 полномочий не предоставляются субвенции из федерального бюджета. Они финансируются по факту за счет средств субъектов»,  — подчеркнул Азаров.

Первоочередными задачами государственной региональной политики, по мнению сенатора, должны стать определение оптимального состава полномочий, исполнение которых возложено на регионы и органы местного самоуправления. Кроме того, необходимо увеличивать бюджетную самостоятельность субъектов и муниципалитетов, их экономические возможности.

Обсуждение актуальных вопросов развития федерализма показало наличие значительного разброса подходов к этим вопросам, к самому понятию «российский федерализм», к вопросам дальнейшего развития федеративных отношений в нашей стране, подчеркнул Александр Жирков по итогам совещания.  «Итоговый документ межрегионального совещания, который должен был лечь в основу обсуждения в том виде, который был предложен для рассмотрения на совещании, не принят. Это говорит о том, что необходимость его дальнейшего обсуждения и дальнейшей детализации не вызывает сомнения у большинства участников мероприятия», – отметил председатель парламента Якутии.

Мнение эксперта

Единство — в многообразии

Наталья Богданова, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук:

– Уникальность российской модели федерализма заключается в сочетании этнического и территориального принципов. Чрезвычайная множественность субъектов, с одной стороны, создает проблемы управленческого характера. Если мы хотим сохранить суть федеративного государства, а не прийти к унитарному государству, нам предстоит решить эту проблему.

Объективной причиной для установления федеративного государства в нашей стране стала полиэтничность ее населения. Сегодня это стоит воспринимать как историческую данность и преимущество. Культурное многообразие является безусловным преимуществом нашей модели государственного устройства. Федерация, с точки зрения ее целей, задач, предназначения дает возможность соединить в единство этническое многообразия. Важно видеть эти преимущества. Таким образом, единство должно быть именно в многообразии, только в этом случае создаются условия для поддержания баланса.

В свою очередь, этот баланс требует идентичности двух уровней: общегосударственной в виде российского многонационального народа и региональной – народа, народов, населения субъектов. Поддержание этого баланса – задача органов власти. Формирование общероссийской идентичности не должно умалять этническое самосознание народов, а также региональную идентичность. Необходимо соблюдать конституционный принцип равноправия народов, создания правовых и финансовых условий для сохранения их самобытности. Этническое начало в российском федерализме – это данность, которую нужно принимать и сохранять как важнейшую ценность, и задача политиков – в сохранении высокой культуры межэтнических отношений в стране.

И, наконец, ключевым фактором обеспечения единства страны является соблюдение важнейшего принципа – реальности федерации. Федерализм – это всегда двустороннее движение, и федерального центра, и субъектов, что позволяет развивать федеральную культуру.